Cómo Biden rechazó una forma razonable de avanzar en las conversaciones sobre el acuerdo con Irán

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El retraso de Irán en reincorporarse a las conversaciones en Viena para reactivar el histórico acuerdo nuclear de 2015 ha alimentado las especulaciones de que el nuevo gobierno de Ebrahim Raisi ha perdido interés en el acuerdo. Su profunda desconfianza, su optimismo sobre su opción en China y su confianza en que puede capear las sanciones estadounidenses han dado forma a esta conclusión, dejando a Washington sin otra opción que amenazar públicamente con su propio cambio hacia una mayor coerción bajo un Plan B indefinido, según la narrativa.

Pero la nueva información obtenida por Responsible Statecraft revela que ese estancamiento no se debe a un sentimiento iraní de inmunidad a la presión, sino en gran medida a que el presidente Joe Biden se negó a comprometerse a mantener las sanciones levantadas sobre Irán durante el resto de su mandato, incluso si Irán se reincorpora y cumple con el acuerdo nuclear.

Un punto de inflexión crucial en las negociaciones se produjo a principios de mayo de este año. Los iraníes habían insistido en un compromiso jurídicamente vinculante de que Estados Unidos respetaría su firma y no volvería a abandonar el JCPOA, en caso de que se reactivara. Aunque el equipo estadounidense consideró comprensible la demanda iraní, insistió en que no podía atar las manos de la próxima administración, ni garantizar que una futura administración hostil al JCPOA no lo abandonara de nuevo.

Pero, según diplomáticos occidentales e iraníes que participaron en las negociaciones, los iraníes rebajaron entonces su exigencia y pidieron un compromiso de que Biden se limitara a mantenerse dentro del acuerdo durante el resto de su propio mandato, con la condición de que Irán también siguiera cumpliendo. Según estas fuentes, el equipo negociador estadounidense llevó el asunto a Washington pero, para sorpresa de Teherán y de otros, la Casa Blanca no estaba dispuesta a asumir tal compromiso, alegando obstáculos legales. En su lugar, ofreció cambios en el texto de negociación que no llegaban a ser un compromiso legal.

La respuesta estadounidense provocó parálisis y divisiones en Teherán justo antes de las elecciones presidenciales de junio, que han allanado el camino para el actual estancamiento.

Aunque los negociadores estadounidenses han puesto en duda la centralidad de la demanda iraní de medidas que garanticen el cumplimiento estadounidense, tanto los diplomáticos europeos como los iraníes insisten en que es, con mucho, el principal punto de fricción para los iraníes. Ese mensaje se vio reforzado la semana pasada durante la visita del negociador principal de la UE, Enrique Mora, a Teherán, donde los iraníes plantearon esta cuestión al menos cinco veces durante la consulta de cuatro horas de duración sobre el JCPOA, aunque evitando cuidadosamente utilizar el término "garantía". Lamentablemente, desde el punto de vista de Washington, el nuevo negociador principal de Irán, Ali Bagheri-Kani, también hizo hincapié en que Teherán ha retrocedido en su posición, insistiendo en que un compromiso de tres o cuatro años de Estados Unidos ya no es suficiente.

Los diplomáticos de la UE reconocen que la facilidad con la que Estados Unidos puede abandonar el acuerdo es una "preocupación seria y legítima". Teherán teme que la falta de fiabilidad del compromiso de Estados Unidos con el JCPOA ponga a Irán en una posición muy vulnerable. Al alinearse con el JCPOA, Teherán renunciará a gran parte de su influencia nuclear mientras Washington levanta ostensiblemente las sanciones. Sin embargo, el alivio de las sanciones no se traducirá en beneficios económicos significativos para Irán a menos que las empresas occidentales confíen en la fidelidad a largo plazo de Washington al acuerdo, cosa que no hacen. Esto haría que Irán renunciara a su influencia a cambio de nada, sobre todo si Washington vuelve a salirse del acuerdo. 

Además, la falta de fiabilidad del alivio de las sanciones también crea problemas de gestión de las expectativas para Teherán. A medida que las sanciones se levantan aparentemente, las expectativas del público iraní de crecimiento futuro aumentan, al igual que sus sueños y aspiraciones de un futuro más brillante. Cuando el alivio de las sanciones no cumple las expectativas -o, peor aún, Estados Unidos reimpone las sanciones-, la economía iraní sufre un enorme golpe. Las expectativas insatisfechas y los sueños rotos llevan al gobierno a recurrir a herramientas cada vez más represivas para mantener el descontento bajo control. La falta de fiabilidad estadounidense es sencillamente desestabilizadora para Irán, que prefiere una economía estable, aunque mala, a la incertidumbre de un alivio de las sanciones estadounidenses no comprometido.

El enfoque distante de Biden en esta cuestión ha agravado un segundo punto de fricción: La exigencia de Estados Unidos de que, en cuanto se restablezca el JCPOA, se inicien nuevas negociaciones para hacerlo "más largo y más fuerte". La parte estadounidense ha señalado correctamente que también beneficiará a la parte iraní negociar cambios en el acuerdo, especialmente teniendo en cuenta la frustración de Teherán por la falta de mecanismos que garanticen un alivio fiable de las sanciones.

Pero un acuerdo más sólido plantea varios problemas a Teherán. En primer lugar, el JCPOA es un castigo negociado. Debido a las violaciones pasadas de Irán, se impondrían restricciones a su programa nuclear durante un máximo de 25 años, tras los cuales -suponiendo que se adhiera a estas restricciones y restablezca la confianza en sus actividades nucleares- el programa nuclear de Irán se normalizará. Buscar un acuerdo más largo significa alargar el castigo de Irán, a pesar de que es Estados Unidos quien ha incumplido el acuerdo con la salida de Trump, no Irán. 

Además, ¿busca Washington un alargamiento del acuerdo por una sola vez o tratará de añadir numerosas extensiones, prolongando esencialmente ciertas restricciones del acuerdo de forma indefinida y, con ello, poniendo la normalización del programa iraní fuera de su alcance? Por supuesto, cuanto más tiempo estén en vigor las restricciones más severas, mayor será la probabilidad de que el pueblo estadounidense elija a otro presidente similar a Trump que salga del acuerdo una vez más. 

Las sospechas de Teherán sobre las intenciones de Estados Unidos detrás de la demanda de un acuerdo más largo y más fuerte pueden estar fuera de lugar y agravadas por la propia negativa de Teherán a hablar directamente con los negociadores estadounidenses. Pero también se ha complicado aún más por la negativa de Biden a comprometerse a mantener el levantamiento de las sanciones a Irán después de que Teherán vuelva a cumplir plenamente el JCPOA.

La decisión de Biden ha hecho que tanto los funcionarios iraníes como los de la UE sospechen que Estados Unidos pretende utilizar la amenaza o la reimposición real de las sanciones como palanca en las negociaciones posteriores al JCPOA para lograr un acuerdo más largo. Es decir, Biden tomaría una página del libro de jugadas de Trump y buscaría más concesiones de Irán amenazando con reimponer las sanciones que ya ha levantado como parte del JCPOA. Los funcionarios iraníes y algunos de la UE sospechan que comprometerse a respetar los términos del JCPOA privará a Biden de influencia en las conversaciones posteriores al JCPOA

Estas consideraciones han hecho que Teherán vea una vuelta de Estados Unidos al JCPOA como eminentemente arriesgada, no sólo por la poca fiabilidad del alivio de las sanciones, sino también por el temor a que el JCPOA se derrumbe por el deseo de Washington de un acuerdo más largo y más fuerte. De ser así, con Estados Unidos de vuelta en el acuerdo, Washington tendrá una mayor capacidad para castigar económicamente a Irán, incluyendo el uso del mecanismo de snapback en el Consejo de Seguridad para reimponer automáticamente todas las sanciones del JCPOA a Irán, algo que Trump intentó pero no logró.

En consecuencia, Teherán puede considerar que el statu quo actual -en el que la mayoría de las sanciones se mantienen mientras Irán sigue consiguiendo vender petróleo a los chinos- es preferible a permitir que Estados Unidos vuelva a entrar en el JCPOA sólo para ver cómo el acuerdo se derrumba poco después por la insistencia de Washington en una prolongación inaceptable de los términos más estrictos del acuerdo.

Sin embargo, el statu quo actual sólo puede mantenerse si existe, como mínimo, una percepción de movimiento en las negociaciones. Por ello, es de suponer que las negociaciones se reanudarán en noviembre, mientras que Teherán probablemente tratará de mantenerlas a paso de tortuga, lo suficientemente lento como para evitar un acuerdo sobre el JCPOA, pero lo suficientemente rápido como para mantener viva la diplomacia. 

Pero aquí Teherán está calculando gravemente mal. El statu quo actual simplemente no puede mantenerse por mucho tiempo. Sin un progreso real, la administración de Biden acabará siendo presa de las presiones de Israel, los EAU y los demócratas de línea dura en el Congreso. Al mismo tiempo, Washington se equivoca si cree que más presión o amenazas de fuerza militar romperán el estancamiento. 

Pero éste es el camino que ambos pueden elegir. Al igual que Teherán puede preferir que el JCPOA se derrumbe con Estados Unidos fuera que dentro del acuerdo (suponiendo que haya llegado a la conclusión de que el acuerdo se derrumbará de todos modos), el equipo de Biden puede haber llegado a una conclusión similar.

Si un acuerdo más largo y más fuerte no está en las cartas, la Casa Blanca puede calcular, entonces es mejor para el JCPOA colapsar ahora que para Biden pagar el costo político interno de volver a unirse al acuerdo sólo para verlo morir poco después. De hecho, la falta de voluntad de Biden para comprometerse a mantener las sanciones sobre Irán durante el resto de su mandato sugiere que está dispuesto a ver el JCPOA colapsar, no porque no pueda ser reactivado, sino porque no puede ser alargado y fortalecido después de haber sido reactivado.

No existe un Plan B centrado en la presión que pueda resolver la creciente convergencia hacia la aceptación del colapso del JCPOA en Teherán y Washington. Más bien, se necesita un Plan A más fiable y estable que aborde tanto la insostenibilidad de un acuerdo del que Estados Unidos puede salir sin penalización como que desvincule la reactivación del JCPOA de los deseos legítimos de ampliar el acuerdo.