Mientras continúa la guerra en Ucrania, la diplomacia está a punto de prevalecer en Viena. Contra viento y marea, los negociadores están preparados para revivir el acuerdo nuclear con Irán y bloquear el camino de Irán hacia un arma nuclear, un interés crucial de Estados Unidos. Según funcionarios familiarizados con el borrador del acuerdo que circuló en Europa y Teherán en la segunda quincena de agosto, Irán entregará una vez más sus reservas de uranio enriquecido, además de 300 kilogramos enriquecidos en niveles más bajos.

También cesará todo enriquecimiento por encima del 3,67 por ciento y eliminará del funcionamiento miles de centrífugas avanzadas. Irán tampoco tendrá camino hacia un arma nuclear basada en plutonio. Quizás lo más importante es que su programa nuclear una vez más estará totalmente abierto a las intrusivas inspecciones de la Agencia Internacional de Energía Atómica.

Si el acuerdo se adopta formalmente, marcará un avance significativo para la seguridad y estabilidad nacional de EE. UU. en el Medio Oriente . En lugar de lidiar con Irán cada vez más cerca de una bomba , Estados Unidos ahora puede esperar tener el programa nuclear iraní en una caja al menos durante los próximos dos años. Las consecuencias de la retirada de Donald Trump del acuerdo original de 2015,  muestra claramente que Estados Unidos está mejor con el acuerdo que sin él. Pero tal como está actualmente, la nueva iteración del Plan de Acción Integral Conjunto (JCPOA) será, en el mejor de los casos, precaria.

Los críticos sostendrán que el nuevo acuerdo es más corto y más débil en lugar de más largo y más fuerte. Algunos de estos argumentos tienen mérito. La capacidad de ruptura de Irán, la cantidad de tiempo que le tomará a Teherán acumular el material para una bomba nuclear, será de seis a nueve meses en lugar de los 12 meses originales. Aún así, desde el punto de vista de la no proliferación, incluso medio año es muy superior a la capacidad de ruptura actual de Teherán de aproximadamente unos pocos días. Y mientras que el JCPOA original contenía restricciones de hasta 20 años sobre el programa nuclear de Irán, el acuerdo revivido puede durar solo mientras un demócrata esté en la Casa Blanca, ya que los líderes republicanos clave ya se han comprometido públicamente a cancelar el acuerdo si un republicano es elegido en 2024.

Sin embargo, las razones principales por las que el nuevo JCPOA es más frágil no son internas al acuerdo sino externas. Ahora existe una desconfianza cada vez mayor, tanto en Teherán como en otras capitales del mundo, sobre la capacidad de Washington para defender los acuerdos internacionales. Los líderes políticos estadounidenses e iraníes actuales también tienen pocos incentivos internos para ir más allá de su enemistad compartida.

Como resultado, el nuevo acuerdo con Irán puede surgir en un contexto estratégico que reduce su longevidad en lugar de aumentarla. Aún así, ambas partes pueden tomar medidas para abordar estas preocupaciones y hacer que el acuerdo sea más duradero. Si no lo hacen, incluso este avance histórico podría ser simplemente el precursor de una crisis aún más peligrosa.

Un  ejercicio que agota la confianza 

Una de las diferencias cruciales entre el acuerdo nuclear inicial y su versión actual revivida es el entorno diplomático en el que se lleva a cabo. Cuando se concluyó el JCPOA en 2015, más de dos años de negociaciones directas cara a cara entre Estados Unidos e Irán habían generado un mínimo de confianza entre los dos adversarios.

Durante el segundo mandato del presidente estadounidense Barack Obama, el secretario de Estado John Kerry pasó más tiempo con su homólogo iraní, el ministro de Relaciones Exteriores Javad Zarif, que con cualquier otro líder extranjero. Los dos intercambiaron números de teléfono después de su primera reunión en septiembre de 2013 y enviaron mensajes de texto regularmente después de eso. Esta conexión resultó útil mucho más allá de las negociaciones nucleares, como por ejemplo cuando varios marineros estadounidenses llegaron accidentalmente a aguas iraníes en enero de 2016. Zarif y Kerry solo necesitaron cinco llamadas telefónicas y menos de 16 horas para asegurar la liberación de los marineros en lo que sería haber sido una crisis significativa, si hubiera ocurrido antes de que el JCPOA estuviera en vigor.

El JCPOA renovado, por otro lado, no ha sido negociado por los principales diplomáticos estadounidenses e iraníes, sino por los enviados designados de ambos lados que aún no se han hablado; Irán se ha negado a negociar directamente. En lugar de generar confianza, los últimos 16 meses de conversaciones indirectas a menudo la han agotado. 

Las expectativas no coincidentes son una razón clave de esta dinámica. Aunque Irán amplió partes de su programa nuclear en represalia por la traición de Trump al acuerdo, nunca abandonó el acuerdo, con la esperanza de que Estados Unidos volviera a él una vez que Trump dejara la Casa Blanca. La apuesta de Teherán no se basó en ilusiones. Como candidato presidencial, Biden calificó la salida de Trump del acuerdo como “ un desastre autoinfligido ”. Se unió a todos menos uno de los aspirantes presidenciales demócratas de 2020 para comprometerse a regresar rápida e incondicionalmente al acuerdo. Volver a unirse al acuerdo incluso se escribió en la plataforma del Partido Demócrata en 2020.

Pero una vez en el cargo, Biden no tenía prisa. En lugar de emitir una orden ejecutiva para volver al acuerdo en su primer día, como hizo con el acuerdo climático de París y el compromiso de Estados Unidos con la Organización Mundial de la Salud, optó por mantener las sanciones de Trump contra Irán.

Luego, Biden pasó meses valiosos consultando con Israel, los Emiratos Árabes Unidos (EAU) y Arabia Saudita, que son feroces opositores al acuerdo . En abril de 2021, el general de división Tal Kalman, jefe de la dirección de Irán del ejército israelí, elogió a la administración Biden por “mantener sus promesas [a Israel] ”. Biden se había propuesto “escuchar, no apresurarse a un nuevo acuerdo”, dijo al Jewish News Syndicate.El retraso de Biden fue diseñado en parte para disipar los temores entre estos aliados de que un JCPOA renovado conduciría a un deshielo más amplio entre Estados Unidos e Irán.

A diferencia de Obama, que pasó meses buscando mejorar el tenor de las relaciones entre Estados Unidos e Irán, Biden no se molestó en tomar ninguna medida de fomento de la confianza. En cambio, para evitar alimentar las ansiedades de los socios de Washington, insistió en que Irán diera el primer paso, a pesar de que Estados Unidos había abandonado el acuerdo. 

La decisión de Biden de no volver rápidamente al acuerdo sorprendió a los funcionarios iraníes, quienes concluyeron que su objetivo era prolongar las sanciones de Trump para obligar a Irán a aceptar términos más estrictos. En enero de 2021, Nasser Hadian, asesor del gobierno iraní entonces dirigido por el presidente Hassan Rouhani, le dijo a The New Yorker que si Biden no actuaba, "todas las principales facciones de Irán presionarán para que Irán aumente todos los aspectos de su programa nuclear". Eso es exactamente lo que sucedió. Después de que quedó claro que Biden no volvería al acuerdo, Teherán comenzó a expandirse su programa de enriquecimiento de uranio.

Para mayo de 2021, Irán había instalado casi 2 mil centrífugas avanzadas, superando tanto el número que tenía en cualquier momento antes del JCPOA como durante la presidencia de Trump. Un mes después, después de un presunto ataque israelí en el sitio nuclear de Natanz, Irán aumentó los niveles de enriquecimiento al 60 por ciento por primera vez, acercándose peligrosamente a la producción de uranio apto para armas. 

Estos movimientos significaron que la atmósfera ya estaba envenenada cuando comenzaron las negociaciones el 6 de abril de 2021. Además, Irán había entrado en su temporada política, con menos de tres meses para las elecciones presidenciales. La negativa iraní a mantener conversaciones directas con Estados Unidos también hizo que la diplomacia fuera menos eficaz y casi inútil para generar confianza. Después de asumir el cargo en agosto, el nuevo presidente de Irán, el conservador Ebrahim Raisi, dijo que no veía un acuerdo nuclear como una prioridad ni veía muchas promesas en el acercamiento con Occidente. Eligió a Ali Bagheri Kani, uno de los principales opositores del JCPOA, como su negociador nuclear.

El equipo de Raisi tardó meses en revisar las negociaciones previas mientras continuaba agregando centrífugas y acumulando uranio enriquecido, alimentando las sospechas en Washington de que Irán simplemente se estaba quedando sin tiempo hasta convertirse en una potencia nuclear de facto. En octubre de 2021, un secretario de Estado estadounidense cada vez más frustrado, Antony Blinken, advirtió a Irán que Estados Unidos estaba “preparado para recurrir a otras opciones” si Teherán no cambiaba de rumbo, amenazando implícitamente con una acción militar.

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En menos de un año, las esperanzas de un nuevo acuerdo con Irán parecían haberse desvanecido. En los primeros meses de 2021, Biden había ralentizado el proceso, frustrando a los iraníes y alimentando sus sospechas. Para el tercer trimestre de ese año, era Irán el que caminaba lentamente por la diplomacia. Como era de esperar, la postergación de Teherán solo redujo aún más la confianza y la buena voluntad . Es aún más notable, entonces, que las dos partes hayan logrado revivir las conversaciones y llevarlas a una etapa final en agosto de 2022, resultado directo de la verdad más básica de la diplomacia exitosa: mostrar flexibilidad. En lugar de confiar únicamente en la presión y la coerción, tanto Estados Unidos como Irán han hecho concesiones para obtener concesiones. Pero, ¿puede este logro resultar duradero?

 El techo, no el suelo 

Dado el estado actual de las relaciones entre Estados Unidos e Irán, es notable que se haya logrado algún progreso. En 2015, Zarif dijo que el JCPOA es el piso, no el techo, lo que indica que el JCPOA podría desencadenar un mayor calentamiento entre los dos países. “Ahora debemos comenzar a construir sobre eso”, tuiteó . El JCPOA revivido, sin embargo, parece ser el techo, no el piso de las relaciones entre Estados Unidos e Irán. Tal como está ahora, las perspectivas de expansión son escasas, por varias razones.

Por un lado, la inestabilidad política y la polarización en Estados Unidos han hecho que, en el mejor de los casos, cualquier promesa estadounidense sea poco confiable. Esta nueva normalidad, en la que ya no se puede esperar que los presidentes de EE. UU. honren los acuerdos firmados por sus predecesores, profundizó aún más los temores de Teherán sobre la renovación del JCPOA. En particular, la administración de Biden rechazó las solicitudes iraníes de incluir mecanismos vinculantes que podrían evitar una segunda salida injustificada de EE. UU. del JCPOA, afirmando que en una democracia, un presidente no puede atar las manos de sus sucesores.

Al final, los cambios realizados en el JCPOA para satisfacer la demanda de Irán , como extender el período de gracia para que las empresas extranjeras finalicen su comercio con Irán en caso de que se vuelvan a imponer sanciones.— están muy por debajo de las expectativas de Teherán. En lugar de firmar un acuerdo nuclear que normalizó el comercio y las inversiones de Irán con el mundo, los funcionarios iraníes tuvieron que determinar si valdría la pena renunciar a elementos vitales de su programa nuclear con solo dos años de ventas de petróleo, y cómo tal acuerdo no dejaría desprovistos de influencia en caso de que Estados Unidos abandonara el acuerdo en 2025.

Al desafío se suman las circunstancias geopolíticas actuales. El conflicto entre Rusia y Ucrania ha reforzado la preferencia del gobierno de Raisi de mirar hacia el Este, no hacia el Oeste. Desde el punto de vista de Teherán, el mundo se ha vuelto irreversiblemente multipolar ahora, creando un entorno en el que las perspectivas geopolíticas de Irán como una potencia regional importante mejorarán.

Según este pensamiento, Europa tiene una gran necesidad de gas iraní y está consumida por la amenaza percibida de Moscú; Los crecientes conflictos de China y Rusia con los Estados Unidos han aumentado la necesidad de ambos de fortalecer los lazos con Teherán; y la bifurcación de la economía global entre Occidente y Oriente proporcionará a Irán nuevas formas de escapar de las sanciones estadounidenses.

Cuando incluso algunos de los socios más cercanos de Washington, incluidos Arabia Saudita y los Emiratos Árabes Unidos, están cubriendo sus apuestas y buscando otras formas de garantizar su seguridad, Irán ve poca necesidad de buscar un acercamiento con un Estados Unidos en declive y poco fiable.

Dudas similares abundan en Washington. La administración de Biden, que no tenía mucho apetito por un compromiso más amplio con Irán cuando Rouhani era presidente, tiene aún menos ganas con Raisi en el poder. El presunto complot iraní para asesinar a John Bolton, quien se desempeñó como asesor de seguridad nacional bajo Trump, y el intento de asesinato de Salman Rushdie por parte de un estadounidense libanés nacido en Nueva Jersey que había expresado simpatía por la teocracia de Irán ciertamente no han aumentado el deseo de la Casa Blanca de hacer se enmienda con los autócratas religiosos en Teherán.

Pero quizás más importante, el enfoque de Washington ahora está en China . En la contienda geopolítica que prevé Biden, el vasto sistema de alianzas de Estados Unidos constituye una ventaja crítica sobre Beijing. Mantener a los amigos al lado de Washington es esencial, incluso si eso implica relacionarse con líderes que de otro modo podrían ser rechazados, como hizo Biden en su visita de julio de 2022 a Arabia Saudita.

Dada la ansiedad de Riad por un acercamiento más amplio entre Estados Unidos e Irán, es poco probable que Washington se arriesgue a empujar a Arabia Saudita más cerca de Beijing en aras de una mayor apertura con Teherán. Para muchos observadores en Washington, Irán simplemente no es un premio geopolítico lo suficientemente atractivo como para justificar tal riesgo. 

Precisamente por estas razones, los estrategas de ambos lados han asumido que es poco probable que una nueva versión del JCPOA dure más allá de la presidencia de Biden. La desconfianza mutua y los signos de interrogación sobre la durabilidad del acuerdo lo hacen demasiado frágil para soportar el peso de las crecientes tensiones entre Estados Unidos e Irán en otros frentes y la amenaza de una futura salida de Estados Unidos del acuerdo liderada por los republicanos. En consecuencia, es probable que Washington y Teherán pasen los próximos dos años preparándose para una nueva crisis en 2025.

Teherán buscará que su economía sea a prueba de sanciones. Washington buscará hacer creíble su opción militar. Sin embargo, actuar con la expectativa de que el nuevo JCPOA no sobrevivirá puede hacer que su colapso sea una profecía autocumplida. Si Irán, Estados Unidos y la UE quieren que se mantenga el JCPOA renovado, deben actuar en consecuencia. Hay varias medidas que pueden tomar para maximizar las perspectivas de supervivencia del acuerdo. 

 Hablar y hacer negocios 

Para Irán, uno de los pasos de fortalecimiento más fáciles se refiere a la diplomacia directa. Con la renovación del JCPOA y el levantamiento de las sanciones, la negativa de Teherán a entablar un diálogo directo con Washington parecerá cada vez más infundada. Además, las conversaciones entre Estados Unidos e Irán no deben limitarse al enviado especial de Estados Unidos para Irán , Rob Malley, y su homólogo iraní, Ali Bagheri-Kani, discutiendo el acuerdo nuclear.

En cambio, el diálogo entre los dos países debería normalizarse en la medida de lo posible mediante el establecimiento de un contacto directo entre Blinken y el ministro de Relaciones Exteriores iraní, Hossein Amir-Abdollahian, así como entre el asesor de seguridad nacional de EE. UU., Jake Sullivan y Ali Shamkhani, secretario del Consejo Supremo de Seguridad Nacional de Irán. Los intereses de ninguno de los países se han visto favorecidos por décadas sin diálogo, y abordar el expediente nuclear de una manera limitada y mínima hará poco para generar una confianza más amplia entre las dos partes.

Al restablecer los canales diplomáticos, ambas partes pueden reducir drásticamente el costo para que los futuros gobiernos y administraciones comiencen las conversaciones. Aunque esto no garantiza que una futura administración republicana no se retire del JCPOA, el compromiso directo entre las dos partes puede ayudar a persuadir a un futuro presidente republicano para que cumpla con el acuerdo.

Una segunda forma de fortalecer el acuerdo sería hacerlo más ambicioso. Los últimos meses de negociaciones fueron complicados porque el JCPOA no era lo suficientemente amplio como para garantizar sacrificios políticos significativos, ni lo suficientemente estrecho como para que sus riesgos fueran insignificantes. En consecuencia, el esfuerzo de la administración Biden por buscar un acuerdo mayor está, en principio, bien fundado: las enmiendas necesarias para hacer que el acuerdo sea duradero son difíciles de justificar a menos que se amplíe el acuerdo. 
 
Por ejemplo, la garantía que Irán busca contra una segunda salida de EE. UU. no se abordó por completo en el JCPOA renovado, pero puede y debe abordarse en conversaciones posteriores. El JCPOA original proporcionó tal garantía, sanciones de retroceso, pero se aplicó solo a Irán. Un acuerdo ampliado debería hacer que el costo de violar el acuerdo sea más simétrico para todas las partes. Después de todo, Washington no puede pretender ser el garante de un orden internacional basado en reglas y también insiste en que no se puede esperar que respete los acuerdos más allá de un ciclo político.

Sin embargo, la forma más sólida de garantizar el cumplimiento estadounidense sostenido sería abrir el comercio directo entre Estados Unidos e Irán. El JCPOA renunció a las sanciones estadounidenses solo en terceros países. No permitía el comercio entre Estados Unidos e Irán. Se podrían negociar restricciones más prolongadas sobre el programa nuclear de Irán a cambio del levantamiento de las sanciones primarias de Estados Unidos.

Esto abriría la economía iraní a las empresas estadounidenses y crearía algo de lo que carecía el JCPOA original: un electorado poderoso en los Estados Unidos que resistiría cualquier repetición de la locura de Trump en el futuro. Es probable que los partidarios de la línea dura en Teherán se resistan a tal medida, pero la experiencia de Irán con el JCPOA demostró la inutilidad de confiar únicamente en el alivio de las sanciones secundarias. Mientras las empresas estadounidenses estuvieran ausentes del mercado iraní, retirarse del JCPOA tuvo poco o ningún impacto económico en la economía estadounidense.

Un tercer paso concierne a los aliados europeos de Washington. Los diplomáticos europeos desempeñaron un papel fundamental en la reforma del acuerdo nuclear, sirviendo como mediadores entre Estados Unidos e Irán. Los gobiernos europeos pueden desempeñar un papel igualmente importante en el mantenimiento del acuerdo al incluir a Irán en su política de seguridad energética a largo plazo. Teherán ahora le da poco valor a las promesas de la UE ya que Europa abandonó rápidamente su comercio con Irán después de que Trump volviera a imponer las sanciones.

Pero los negociadores europeos insisten en que la crisis de Ucrania ha cambiado permanentemente su cálculo geopolítico: Irán puede ayudar a alejar a Europa permanentemente del gas ruso y ningún presidente republicano puede obligar a Europa a volver a la energía rusa. Ya sea que esta evaluación sea cierta o no, forjar lazos energéticos estratégicos entre la UE e Irán ayudará a aumentar las posibilidades de que el JCPOA renovado dure mientras se profundiza la influencia de Europa con Teherán y su papel dentro del acuerdo nuclear.

¿Control de armamento o carrera de armamento?

Sin embargo, una barrera más grande para un acuerdo duradero es el uso de Washington de la venta de armas a los aliados de Medio Oriente para retener su influencia en la región. Estados Unidos no puede esperar que perdure un acuerdo de control de armas con Irán si simultáneamente busca expandir los Acuerdos de Abraham en una alianza militar contra Irán y proporcionar sistemas de armas cada vez más sofisticados a los rivales regionales de Irán. Consolidar las divisiones regionales e intensificar las sospechas iraníes sobre sus vecinos solo le dará a Irán nuevos incentivos para hacer trampa en el acuerdo y buscar una disuasión nuclear.

Hay otra manera. En los últimos años, las potencias regionales han iniciado su propia diplomacia de distensión, en gran parte facilitada por el gobierno iraquí en el llamado Diálogo de Bagdad. Teherán y Riad han sostenido varias rondas de conversaciones que ayudaron a llevar la guerra en Yemen a una tregua. Al respaldar este proceso y alentar los esfuerzos regionales para resolver disputas regionales, así como los esfuerzos para fortalecer los lazos económicos entre los estados del Golfo e Irán, Estados Unidos puede ayudar a vincular aún más a Teherán con el acuerdo nuclear renovado. Si tales movimientos tienen éxito, también crearía resistencia regional, de socios clave de seguridad de EE. UU. en el Golfo Pérsico, a una segunda salida estadounidense. Tal dinámica marcaría un cambio radical de la situación en 2017-2018 cuando los Emiratos Árabes Unidos y Arabia Saudita presionaron a Trump para que abandonara el JCPOA. 

Washington, Teherán o ambos se resistirán a muchos de estos pasos. Pero si no se toman, es poco probable que el nuevo JCPOA perdure. Sobrevivir a una salida estadounidense fue nada menos que un milagro. Superar un segundo probablemente resultaría imposible.