Desde la aprobación de la Resolución 1701 en el año 2006, la estabilidad relativa en el sur de Líbano se ha sustentado sobre una ecuación tripartita: la presencia de la Fuerza Provisional de las Naciones Unidas en Líbano (FPNUL), el despliegue del Ejército libanés y los entendimientos regionales e internacionales que evitan el deslizamiento hacia un enfrentamiento total.

Sin embargo, al acercarse el fin del mandato de la FPNUL el 31 de diciembre de 2026, han surgido informes que indican que los estadounidenses, junto con un sector de los libaneses, desean convertir el "Acuerdo Marco" en una resolución de la ONU que sustituya a la Resolución 1701. ¿Puede entonces el "Acuerdo Marco" transformarse en la nueva referencia ejecutiva de seguridad en el sur libanés?

La postura estadounidense: énfasis en la "verificación"

Tras reunirse con el presidente francés, Emmanuel Macron, el secretario de Estado estadounidense, Marco Rubio, afirmó que "el objetivo es contar con una entidad fiable sobre el terreno capaz de verificar el cumplimiento por parte de las partes de las cláusulas del Acuerdo Marco en las zonas piloto", añadiendo que ello "no requiere necesariamente una misión militar como la que desempeñaba la FPNUL, sino que puede ser civil".

En este punto, el enfoque de Rubio indica que los estadounidenses buscan ahora una "entidad fiable" cuya misión sea "verificar" la aplicación de las disposiciones del Acuerdo Marco, teniendo en cuenta que dicho acuerdo impone en la práctica obligaciones al Estado libanés sin establecer compromisos paralelos para "Israel". Por consiguiente, pasar del marco de referencia de la Resolución 1701 al del Acuerdo Marco no implica únicamente cambiar el mecanismo internacional, sino también desplazar el centro de gravedad: de supervisar el cese de las hostilidades entre dos partes (Resolución 1701) a vigilar el cumplimiento de compromisos de seguridad que recaen principalmente sobre el Líbano.

Francia: la "redactora" del expediente

En la práctica, a pesar de haber sido neutralizada y marginada por los estadounidenses en el expediente libanés y de no haber sido invitada a participar en los recientes entendimientos libaneses-israelíes patrocinados por Estados Unidos (como ocurrió en el acuerdo de noviembre de 2024), Francia sigue siendo considerada la "encargada del expediente libanés en el Consejo de Seguridad"; es decir, la parte que tradicionalmente se encarga de preparar y redactar los proyectos de resolución relativos al Líbano.

Históricamente, París no ha utilizado esta posición para provocar una ruptura con los marcos jurídicos existentes, sino que siempre ha buscado desarrollarlos y adaptarlos a las nuevas realidades, teniendo en cuenta en primer lugar la postura estadounidense, tal como intentó hacer en el primer borrador que presentó el 5 de agosto de 2006 y que posteriormente dio lugar a la Resolución 1701.

Por ello, el enfoque francés actual parece inclinarse más hacia la preservación de la legitimidad de la Resolución 1701 y la construcción sobre esa base, que hacia su anulación o sustitución total. De este modo, la tarea de Francia pasa ahora por diseñar una fórmula jurídica capaz de conciliar el deseo estadounidense de contar con mecanismos de verificación eficaces, la necesidad libanesa de estabilidad y de evitar un vacío de seguridad, y los requisitos de legitimidad internacional en el Consejo de Seguridad.

¿Qué ocurre con Rusia y China?

Desde el punto de vista jurídico, Rusia y China pueden ejercer el derecho de veto en cualquier momento, pero la política internacional se rige únicamente por cálculos de interés y no por consideraciones soberanas, jurídicas o morales.

En casos anteriores en los que el propio Estado implicado aceptó una solución de compromiso propuesta, Rusia y China prefirieron negociar los textos o abstenerse en la votación en lugar de tumbar la resolución mediante el veto, pues rusos y chinos no pueden ser "más papistas que el Papa".

A modo de ejemplo, pese a sus objeciones frente a los textos ambiguos y perjudiciales para los palestinos del acuerdo, Rusia y China se abstuvieron de usar el veto durante el debate para convertir el acuerdo de Sharm el-Sheij sobre Gaza en una resolución de la ONU y crear el "Consejo de Paz en Gaza", y dejaron constancia de sus objeciones políticas y jurídicas mientras permitían la aprobación de la resolución.

¿Se transformará el Acuerdo Marco en una resolución de la ONU?

Desde una perspectiva legal, nada impide que el Consejo de Seguridad adopte una nueva resolución basada en el Acuerdo Marco o que le otorgue cobertura internacional. Sin embargo, la idea de derogar por completo la Resolución 1701 y reemplazarla por el Acuerdo Marco no concuerda con la práctica habitual en la aprobación de resoluciones del Consejo de Seguridad. Las experiencias internacionales demuestran que el Consejo suele preferir desarrollar las estructuras jurídicas existentes antes que demolerlas y reconstruirlas desde cero, emitiendo resoluciones que reafirman en su preámbulo todas las resoluciones anteriores sobre la cuestión, recordando siempre las disposiciones previas sobre Líbano, entre ellas, a título enunciativo y no limitativo, las resoluciones 1559, 1680 y 1701.

Por esta razón, el escenario más probable parece ser el surgimiento de un sistema híbrido en el que la Resolución 1701 siga siendo la fuente de legitimidad jurídica internacional, mientras que el Acuerdo Marco se convierta en la referencia ejecutiva y establezca un nuevo mecanismo internacional de supervisión y verificación que podría ser militar, civil o mixto. De este modo, se produciría una transición desde una fuerza de la ONU cuya función tradicional se basa en el concepto de mantenimiento de la paz (la FPNUL), hacia un mecanismo destinado a vigilar la ejecución de los compromisos de seguridad asumidos por Líbano. No obstante, la naturaleza y las atribuciones de este mecanismo serán el factor decisivo para determinar si constituye una prolongación de la Resolución 1701 o una transformación radical respecto a ella.

Con todo, la mera aprobación de una resolución de la ONU no garantiza automáticamente la capacidad de aplicarla sobre el terreno ni de ejecutar todas sus cláusulas. Ejemplo de ello es la experiencia libanesa con la Resolución 1559, aprobada en 2004 como resultado de los equilibrios internacionales de aquel momento y en circunstancias regionales delicadas tras la entrada de los estadounidenses en Irak, la cual no se convirtió en una realidad plena por el simple hecho de ser promulgada.

Los cambios que siguieron al asesinato del primer ministro Rafik Hariri condujeron a la retirada de Siria de Líbano en 2005, parte fundamental de dicha resolución; sin embargo, otras disposiciones —en primer lugar la cuestión del desarme de Hizbullah y del resto de las organizaciones armadas— permanecieron fuera de una aplicación efectiva durante largos años debido a la ausencia de una correlación de fuerzas interna y regional que permitiera imponerlo.

En consecuencia, la experiencia libanesa demuestra que las correlaciones de fuerzas internacionales en un momento determinado pueden abrir una vía política (el Acuerdo Marco) y dotarla de cobertura jurídica, pero por sí solas no pueden pasar por alto las realidades sobre el terreno ni sustituir a los equilibrios de poder locales y regionales que, en última instancia, determinan los límites y las etapas de su implementación.